我国的事故调查多是采取间接强制调查的方式。

这即是立法机关基于公共利益的需要对公民权利做出的限制。从量的方面来看，为了实现维护城市形象和公共秩序这一立法目的，该规章设置了四个禁止乞讨的区域，涵盖火车站、客运站、机场、各类大型广场、主干道、步行街、三星级以上宾馆、旅游景点、市级党和国家机关周边，等等。

[25]李海平：《比例原则在民法中适用的条件和路径---以民事审判实践为中心》，载《法制与社会发展》2018年第5期。[2]究其缘由，可能是源于如下两个基本认知：一是在理论方面，许多学者认为作为法律之下的一个概念，裁量权主要表征为行政裁量权。[6] 2．比例原则的核心功能是裁量治理 在漫长的形式法治时期，人们一直是排斥裁量权的，认为其是对法治的一种破坏。具体而言，适当性在整体上相对偏向于公共利益的维护，因为其要求的仅仅是手段部分有助于实现目的而非手段完全有助于实现目的，事实上是通过设置一个较为宽松的审查要件为国家机关描绘出一幅手段图谱。立法的功能之一便是权利限制，立法裁量权的存在更是普遍现象，比例原则在立法中适用具有充分的正当性。

前者构成比例原则适用的形式要件，即存在公民权利被限制的可能。依据裁量权内容的不同又可分为实体裁量和程序裁量两种。在乡镇、街道综合执法局相对集中行使行政处罚权条件已经成熟的区域，可将相关执法权限和监管职责下放至乡级人民政府或其综合执法局。

还有研究者指出，乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的，这不利于法治政府的建设。自《土地管理法》1998年修订以来，其法律责任章一直设置了两个独立的条文而非一个条文，分别规定行政相对人违反国土空间用途管制秩序与宅基地分配流转管制秩序行为的法律责任。事实上，这种论证结果还可以在法律条文的具体设置方式层面得到支持。第一种意见认为，农村村民违法占地建房应由自然资源主管部门查处。

此时相关监管部门如何进行执法，依然是一个难题。如果将违法主体、土地类型以及建筑物类型三种要素结合，那么至少可以演绎出18种不同的违法情形。

新《土地管理法》通过后，关于自然资源主管部门和农业农村主管部门在宅基地管理领域的执法权限和监管职责划分，农业农村部和自然资源部联合下发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》中提出：农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用。石门县人民法院裁定该处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合我国法律规定的强制执行条件。组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报同级自然资源部门。四、结语 随着承包地、宅基地三权分置改革的不断推进，集体经营性建设用地入市制度的建立，农村违法占地建房领域在建设主体、建筑类型、占地规模等各方面呈现越来越复杂且严峻的形势。

对于上述结论，人们不会产生争议。[18]（2）新《土地管理法》第78条中土地一词并不特指宅基地，因此在针对违法占地的执法过程中，执法机关应关注的是违法建设是否为住宅，至于被占用土地的性质及其类别不是需要考虑的因素。[38]农村违法占地建房执法问题显然属于上述改革意见所适用的范围，因此有必要结合行政综合执法制度寻求解决该领域执法权限分配所存在的实践难题。具体来说，负责维护空间用途管制秩序的自然资源主管部门，主要管地，其执法权限和监管职责在于确保宅基地的规划和开发不能突破土地利用总体规划或国土空间规划。

（二）乡级政府承担农村违法占地建房执法责任的可行性 运用行政综合执法制度解决农村违法占地建房领域的职责分配难题，不仅是必要的，而且可以获得现行法和当前改革实践的支持。[30]比如，主持1998年《土地管理法》修改工作的立法专家就曾指出，1998年《土地管理法》第76条的规范功能在于通过国家土地用途管制、土地利用总体规划的要求，管理好、使用好土地资源，而第77条是针对第62条中的违法行为规定的处罚措施，旨在维护宅基地的管理、使用秩序，解决违法滥占土地建住宅的问题。

如果农村村民违反新《土地管理法》第44条以及《城乡规划法》的相关规定，未获得或骗取批准获得农用地转用审批、乡村规划许可证等审批或许可违法占用土地建房，则由自然资源主管部门负责执法。对于新《土地管理法》第77条和第78条来说，它们所包含的批准土地等核心术语和相关法律责任设定是否存在包含/被包含的关系，是解决上述分歧和争论的关键。

构成犯罪的，依法追究刑事责任。从本文的分析来看，其一，这种行政公益诉讼和判决结果并不符合《土地管理法》的要求。特别需要注意的是，查处违法建设的最佳时期是其建设初期，如果违法建筑已经基本建成再进行查处，无论是对何种执法主体而言，都会面临来自当事人乃至整个家族、社区的巨大压力。（三）新《土地管理法》第77条与第78条对法律责任的设定存在差异 违反国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序给社会带来的危害并不相同，因此新《土地管理法》第77条和第78条也设置了差异化的法律责任。[35] 从上述立法和改革背景来看，新《土地管理法》第62条第7款关于国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作的规定，不宜解释为涉及宅基地管理的所有工作都由各级农业农村主管部门负责，而应理解为农业农村主管部门负责建立健全符合时代和社会发展要求的宅基地分配、使用和流转制度。作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院教授。

[32] （二）新《土地管理法》第77条和第78条的土地内涵存在差异 就规范适用的对象而言，新《土地管理法》第77条可同时适用于我国领土范围之内所有的集体土地和国有土地，这是由该法第5条所规定的国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作以及国务院机构改革方案中要求自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责所决定的。[39]同时，对于乡级政府而言，由于其同样承担着维护国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序的职责，因此将农村违法占地建设领域的行政处罚权授予乡级政府集中统一行使，符合《行政处罚法》的规定。

如前所述，查处违法建设的最佳时期是建设初期，如果相关违法建设在行政诉讼完结之后再依法申请人民法院强制执行，执法成本和社会成本必然会异常高昂。当然，未来对《土地管理法》作进一步修改时，立法机关应当按照党的十八届三中全会以来中央所确定的一件事情由一个部门管理原则重建地政统一管理体制，从而彻底解决农村违法占地建房领域的执法权限和监管职责划分难题。

[18]参见河北省隆化县人民法院（2020）冀0825行审13号行政裁定书。[3]参见王瑞贺、魏莉华：《中华人民共和国土地管理法释义》，中国民主法制出版社2020年版，第266页、第270页。

条件尚不成熟的区域，省级政府应按照三定方案以及宅基地的分配流转管制秩序和国土空间用途管制秩序的要求，明确自然资源主管部门和农业农村主管部门各自的执法权限和监管职责，并要求这两个部门在执法交叉领域进行联合执法。地方各级自然资源、农业农村主管部门要在党委和政府的领导下，完善土地执法监管体制机制，加强与纪检监察、法院、检察院和公安机关的协作配合，采取多种措施合力强化日常监管，务必坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。[24]参见新《土地管理法》第33条第1款第1项。1.在特定土地资源用途设定领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括：（1）粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地由国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定。

从法解释的基本规则来看，判断存有竞合嫌疑的法条是否属于一般规范/特别规范，关键在于判断其中一个法条的构成要件是否完全被另外一个法条所涵摄。其次，由乡级政府对农村违法占地建房问题统一承担执法责任，符合《行政处罚法》的要求。

[5]自然资源部对该通知的理解是，农村村民建房，依法应当办理审批手续。[43]参见陈琛：《自然资源部通报29宗农村乱占耕地建房典型案例》，载《中国自然资源报》2021年11月8日，第2版。

湖北省黄石市铁山区人民检察院在发现一户农民违法建设房屋后，则向当地太子庙镇政府发出依法处置占用耕地和违法建设行为的检察建议。第78条规定的批准适用于宅基地分配、使用和流转领域，主要包括一户一宅的审批、宅基地标准面积的确定、宅基地分配资格的认定以及违法审批或逃避审批的责任追究和查处等内容。

[13]参见《湖北法院环境公益诉讼典型案例：黄石市铁山区人民检察院诉阳新县太子庙镇人民政府不履行查处违法用地法定职责行政公益诉讼案》，载湖北省高级人民法院微信公众号2022年6月20日。相比而言，《城乡规划法》第65条关于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。摘要:  由于2019年修正的《土地管理法》第77条和第78条存在着规范模糊，农村违法占地建房执法责任分配领域出现了执法争议。最后，即使暂且抛开自然资源主管部门和农业农村主管部门执法权限划分难题，仅从新《土地管理法》的规定来看，其第77条和第78条的规定虽然同时为上述两个部门设定了限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的执法权限，但其第83条又规定：建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。

逾期不改正的，可以拆除的规定，则意味着在责令停止建设决定没有得到落实时，乡级人民政府有权直接做出拆除决定，无须申请人民法院强制执行。[16] 第二种意见认为，农村村民违法占地建房应由农业农村主管部门查处，如果自然资源主管部门进行查处，则属于越权行为。

[39]参见全国人大常委会于2021年1月22日修订的《行政处罚法》第18条、第24条第1款。[7] 不过，2021年修订通过的《土地管理法实施条例》只是规定自然资源主管部门和农业农村主管部门按照职责分工进行监督检查时，具有相同的监督检查权限，[8]并没有对职责分工作出明确的界定。

在具体的实践过程中，该级政府可在上级政府及其职能部门的支持下，通过组建乡镇综合执法局等方式承接县级政府职能部门移转的执法权或处罚权。[16]参见湖南省怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初405号行政裁定书。

(责任编辑：增山裕纪)